چکیده:

با در نظر گرفتن مسائل ویژه‎ای‎ که در شرایط کنونی جامعه مطرح می‎شود، چنانچه توسعه را مهمترین هدف دولت در نظر بگیریم و از آنجا که برنامه‎های توسعه به رهبری بوروکراسی و از طریق دستگاه اداری اجرا می‎شود، اهمیت اصلاح ساختار اداری به روشنی نمایان می‎گردد که در افغانستان؛ فساد، فسادی اداری در سازمان های دولتی و خصوصی هم از نظر موازی بودن و هم از نظر بروکراسی و بدون اصلاح ساختار اداری و افزایش کارآیی سازمان‎های رسمی، نظام اداری به‎جای آنکه نقش تسهیل‎کننده و پیش برنده در توسعه داشته باشد، می‎تواند به مانع عمده‎ای در اجرای برنامه‎های توسعه تبدیل شود. اقدامات جزئی، پراکنده یا موسمی و نگریستن به مسائل بوروکراسی از دیدگاهی صرفاً فنی و بدون بررسی و تحلیل جامعه شناختی ساختار اداری، به هیچ عنوان راه درمان بیماری مزمن دستگاه اداری کشور نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسی، مسائل فراوان موجود در نظام اداری به ویژه فساد اداری ادارات موازی در افغانستان  را حل نخواهد کرد.

کلید واژه ها:

فساد، فساد اداری، اداره، نظام اداری، مستخدم عمومی، مستخدم عمومی درقوانین افغانستان، سازمان و ساختار سازمانی

مقدمه:

مردم افغانستان از دید سنتی اعتقاد قوی به دین اسلام دارند و فواید و اضرار هرمسأله را از دید اسلام می‎بينند و افراد فاسد و رشوه خوار، منفورترین کسانی در جامعه می‎باشند (بها، 2015).

برخی مشکلات ریشه‎های منطقوی و جهانی دارند و تنها با اراده داخلی به آسانی قابل حل نمی‎باشند. اما فساد مالی و اداری‎که در سال‏‎های اخیر به اوج رسیده و مایه بسیاری از بدبختی‎های جاری می‎باشد، محصول مستقیم حکومتداری ضعیف و نبود ارادۀ جدی در دستگاه دولت می‎باشد. به اساس تحقیق اداره بین المللی شفافیت، افغانستان از نظر شفافیت و حکومتداری در بین 183 کشور جهان، رتبه 180 را به دست آورده است (اتاق تجارت و صنایع افغانستان، 1391).

براساس گزارش این اداره، افغانستان با چهار درجه نزول و با کسب نمره ۵/۱ فاسدترین کشور دنیا از نظر اداری و اقتصادی معرفی شده است و شاید از نظر فساد در میان پنج کشوری‎که بیشترین فساد اداری و مالی را دارند، مقام اول را داشته باشد؛ زیرا در دو سال گذشته افغانستان با کسب نمره ۸/۱ در مکان ۱۷۲ جدول رده بندی قرار داشت؛ اما در گزارش سال گذشته این سازمان با کسب نمره ۵/۱ و ۴ پله نزول به مکان ۱۷۶ این جدول رسیده است. گزارش امسال هنوز منتشر نشده است. موقعیت پایین‏تر در این جدول نشان‎دهنده فساد بیشتر در اداره و اقتصاد یک کشور به شمار می‎رود و شاخص نمره نیز عددی بین ۱ تا ۱۰ می باشد؛ اما تاکنون دیده نشده است‎که کشوری نمره ۱ گرفته باشد، پس افغانستان با ۵/۱ نمره، فاسدترین کشور دنیا به شمار می رود (میرزاد، 1390).

در کنفرانس توکیو (۲۰۱۲)، کشورها و سازما‎ن‎های حامی افغانستان برای حمایت از این کشور، پیش شرط‌هایی را مطرح کردندکه افغانستان باید تعهداتی را برای اجرایی شدن آن بپذیرد؛ یکی از آن موارد، مبارزه جدی با فساد اداری بود (واعظی، 1393).

مبارزه با فساد اداری یکی از اولویت‎ها و برنامه‎های عمده دولت افغانستان و جامعه جهانی بوده‎که مانند سایر عرصه‎های چون امنیت، توسعه و بازسازی ناکام و نارسا بوده است. پس از 15 سال تلاش بی‎وقفه دولت افغانستان و جامعه جهانی در امر بهبود دولت داری و مبارزه با فساد اداری و صرف هزینه‎‌های هنگفت مالی، هنوز هم این پدیده به عنوان یک بیماری در ادارات افغانستان، از بالا تا پایین وجود داشته و دوسیه‎های فساد و اختلاس بدون اینکه بازگشایی و تحقیق شود، یکی پی دیگری یا بسته شده و یاهم انکار و فراموش می‎شود. بیشتر تلاش‎ها در امر مبارزه با فساد اداری در حد شعارهای درون خالی بوده و مبارزه جدی و اساسی با این پدیده صورت نگرفته است. تاکنون دولت افغانستان نتوانسته یک میکانیسم درست و منطقی‎که قادر به از بین بردن فساد و محاکمه عاملان آن باشد، ایجاد کند. دولت افغانستان به جای اینکه در این راستا راه‏های کوتاه و عملی را در پیش گرفته و خود مستقیماً با این پدیده مبارزه نموده و عاملان آن را محاکمه نمایند، تلاش نموده تا با ایجاد نهادها و سازمان‎های کلان و هزینه بر، امر مبارزه با فساد را به دوش نهادهای سومی بگذارد (صادقی، 1390).

با آنکه ادارات و نهادهای مختلف در راستای مبارزه با فساد اداری از چندین سال در افغانستان فعالیت می‎کنند؛ یکی از نهادهای مشابه مبارزه با فساد اداری، اداره عالی نظارت و مبارزه با فساد اداری است. این نهادها و ادارات نه تنها به مبارزه با فساد و محاکمه عاملین آن کمک نکرده، بلکه خود باعث گسترش فساد و جلوگیری از مبارزه موثر با این پدیده گردیده است.

در حال حاضر، فساد به میزان زیادی در جوامع رشد نموده است و پیامدهای ضدتوسعه‌ای آن برای همگان آشکار شده است. برخی از دلایل این امر متوجه کاستی‌ها و ساختارهای موجود در نظام اداری است. در کمتر سازمان اداری می‌توان بدون پرداخت رشوه، کاری از پیش برد. در بسیاری از ادارات، سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها و شاروالی‌ها تنها رشوه و رابطه به‎جای ضابطه، در انجام امور اداری کارساز است. برخی از نیروهای نظامی و ترافیک به‌صورت علنی از شهروندان رشوه مطالبه می‌کنند. اعطای پُست‌ها در سازمان‌های مختلف حتی در دانشگاه‌ها نه براساس ضابطه، صلاحیت و شایستگی؛ بلکه بر‌اساس رابطه‎مداری، باندبازی صورت می‌گیرد. تصدی برخی مشاغل و یا عضویت در هیئت مدیره‌های گوناگون با عناوین مختلف همچون مشاورکه با هدف ایجاد رابطه و سوءاستفاده از موقعیت وظیفه‎ای صورت می‌گیرد، امری متداول است. مبارزه با فساد قبل از هرچیز مستلزم شناسایی عمق فساد وهمین‎طور شناسایی افراد فاسد و سوءاستفاده‌کننده است، فساد مرض مزمن هر اداره است. محو آن غیر‌ممکن و به حداقل رساندن آن هدف تمامی‌دولت‌ها می‌باشد. در یک دهه اخیر افغانستان هرساله مقام اول تا سوم فاسدترین نظام اداری را در جهان از آن خود می‌کند. فساد اداری به اندازه نا‌امنی و هراس‌افگنی برای حکومتداری خوب در افغانستان مشکل‌آفرین می‌باشد. در حقیقت فساد اداری عامل اصلی تمامی ‌چالش‌های موجود به شمول نا‌امنی در افغانستان است (خلیلی، 1394).

مردم افغانستان شاهد افتخارات فراوان در ادوار تاریخ خود بوده و از امتحان‎های سخت سربلند بدر آمده اند؛ اما در عین حال خامی‎ها و کاستی‎هایی در هر دوره وجود داشته که مانع بهره‎برداری از این افتخارات و موفقیت‎ها گردیده است. در 15 سال اخیر نیز دستاوردهایی چون دموکراسی، توسعه تعلیم و تربیه، تلاش‎های نسبی در عرصه تقویت زیرساخت‎های سیاسی و اقتصادی از اثر وجود پدیده‎های تحمیلی چون جنگ، تروریزم، موادمخدر و نیز فساد مالی و اداری به نتیجه مطلوب نرسیده است و با گذشت هرسال اثرات مخرب این پدیده‎ها آشکارتر می‎گردد (اتاق تجارت و صنایع افغانستان، 1391).

دامنۀ تحقیق: این عنوان روی سه مورد می‎چرخد: قلمرو موضوعی، قلمرو مکانی و قلمرو زمانی.

قلمرو موضوعی: این تحقیق بالای موضوع (بررسی ابعاد حقوقی فساد اداری و ادارات موازی در افغانستان) در سال 1398 انجام شده‎.

قلمرو مکانی: این پژوهش در ساحه شهر کابل مرکز افغانستان انجام شده.

قلمرو زمانی: محدودۀ زمانی این پژوهش ماه سرطان الی ماه قوس سال 1398 است.

پیشینۀ تحقیق:

مطالعه تاريخ تمدن‌هاي باستان، بيانگر اين واقعيت است که فساد در جوامع بشري قدمتي به اندازه تمدن داشته و اکنون نيز يکي از مسائل مبتلا به کشورهاي جهان مي‌باشد. فساد، نابساماني‌هاي بسياري براي جوامع بشري به دنبال داشته و جنگ‌هاي پي‌درپي، خشونت‌ها و قيام عليه تمدن‌هاي حاکم، از بين رفتن سازمان‌ها و در هم ريختن جوامع، اغلب ناشي از فساد بوده است (همدمي‌خطبه‌سرا، 1384).

 نكته مهم و هشداردهنده‌اي‎که از تاريخ ملل استخراج مي‌شود و در تحليل وقايع تاريخي به كرات به آن تصريح شده، اين است كه «فساد هيأت حاكم»، از علل عمده سقوط حكومت‌ها و انحطاط و زوال تمدن‌ها و شيوع و گسترش فساد اداري بوده است. به طوري كه بين «سقوط حكومت‌ها و تمدن‌ها» و «فساد اداري» رابطه مستقيمي ‌وجود داشته است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور، 1380). مطالب متعددي در اين زمينه قبل از ميلاد تاکنون به رشته تحرير درآمده است (دشتي، 1379). به عنوان نمونه در حدود 2000 سال قبل در پادشاهي هند، كائوتي‌ليا، نخست‌وزير وقت، كتابي با عنوان آرتا شاسترا نوشت كه در آن از فساد اداري در دستگاه دولتي بحث كرد و علت اصلي پيدايش فساد اداري در ميان كاركنان دولتي را تمركز همه امكانات و منابع در درون حكومت ذكر کرد. وي دولت را به كوزه عسل بزرگي تشبيه كرده است كه همه تمايل دارند به نحوي از آن انتفاع ببرند. در اين كتاب چهل راه اختلاس نيز برشمرده شده است. فريش (1994) و پيلاي (2004) معتقد بودندكه فساد اداري يكي از موانع اصلي در توسعه است. برخي پژوهش‌ها چنين نتيجه گرفتندكه فساد اداري به پايين آمدن سطح سرمايه‌گذاري‌هاي خصوصي تأثير مي‌گذارد (وي، 2000؛ مائورو، 1995) و به شکل معنادار و واضحي سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي را كاهش مي‌دهد (ژائو و همكاران، 2003) و اين روند به بحران‌هاي مالي (وي و وو، 2001) و تخصيص منابع فرعي (آدس و دي تلا، 1999)، تحريف هزينه و بازده دولت (تانزي و داوودي، 1997)، درآمد بالاي نابرابر و فقر (گوپتا و همكاران، 1998)، تورم (ال‌مرهوبي، 2000) و پايين آمدن استانداردهاي زندگي (فاريا، 2001) كمك مي‌كند. همچنين پژوهش‌هاي تجربي نشان مي‌دهدكه وجود فساد زياد، موفقيت اجتماعي را كم مي‌كند (مائورو، 1998)، سطح سرمايه انساني را كاهش داده و اعتماد به نفس را از بين مي‌برد (هاستد، 2002). اين پيامدها و آثار منفي فساد لزوم انجام پژوهش‌هاي دامنه‌دار در خصوص فساد اداري راكه سرمنشا فساد در جامعه مي‌باشد، بيش از پيش مورد تاكيد قرار مي‌دهد.

اغلب پژوهش‌هاي انجام شده در حوزه فساد اداري حتي نوع نگاه سازمان بين‌المللي شفافيت به اين مقوله، به صورت کلان و با در نظر داشتن عوامل فراسازماني از قبيل عوامل سياسي، اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي جامعه بوده و در مقايسه با خيل انبوهي از مطالعات مربوط به عوامل کلان موثر بر فساد، مطالعات مربوط به عوامل درون‌سازماني موثر بر فساد اداري در اقليت مي‌باشد. به عنوان نمونه، مطالعات حقيقي (1373)، رحمتي (1378)، ايوبي (1379)، سرداري (1380)، فرهادي‌نژاد (1382)، دفتر بررسي‌هاي اقتصادي مجلس (1383)، رهبر (1384)، سامتي (1385)، خضري (1386)، فاني و عليزاده‌ثاني (1386)، رفيع‌پور (1386)، براون (2005)، سازمان بين‌المللي شفافيت (2007)، فوکو (2008) و موليار (2008) به صورت کلان و با در نظر داشتن عوامل فراسازماني از قبيل عوامل سياسي، اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي جامعه مي‌باشد.

همچنين مطالعات اسفندياري و ديگران (1362)، اعتضادي (1380)، دادگر (1382)، شفيعي‌خورشيدي (1385)، محمدپناه (1386)، قلي‌پور و نيک‌رفتار (1386)، آموندسن (2000)، ياسر (2005)، سلداديو و هان (2006)، کيمويو (2007)، اسکانلان (2008)، آلاتاس (2009) و سليم (2009) هرکدام بخش‌هايي از عوامل سازماني موثر بر فساد اداري را مورد بررسي قرار داده‌اند و در برخي از آنها عوامل مربوط به نقش وظايف مديران در بروز فساد اداري کمرنگ مي‌باشد. در اين راستا، براساس آنچه از ادبيات و مباني نظري و مطالعات و پژوهش‌هاي مختلف استناد مي‌شد، عوامل مديريتي و سازماني متعددي شناسايي و گردآوري گرديدکه در اکثر مطالعات از آنها به عوامل موثر در بروز فساد اداري نام برده شده است. اين عوامل عبارت بودند از:

1) عوامل ساختاري (تشکيلات اداري، قوانين و سيستم‌ها و روش‌ها)؛ 2) فرهنگ سازماني؛ 3) ارتباطات (ويژگي روابط، گروه‌هاي غيررسمي)؛ 4) عوامل رواني؛ 5) نظام پرداخت؛ 6) سيستم نظارت و کنترل (بستر کنترل و نظارت، تشکيلات نظارت و کنترل)؛ 7) وظايف مديريتي (برنامه‌ريزي، سازماندهي، بسيج منابع و امکانات، رهبري و هدايت، نظارت و كنترل).

با توجه به اين‎که بسياري از مديران سازمان‌ها، ابزارهاي علمي لازم براي شناسايي و آسيب‌شناسي عوامل مديريتي و سازماني موثر در بروز فساد اداري و شيوه‌هاي برخورد با اين پديده را در دست نداشته و اغلب با اين سؤال مواجه مي‌باشندکه علاوه بر عوامل فردي و عوامل فراسازماني، کدام يک از عوامل مربوط به وظايف مديريت و عوامل سازماني در بروز فساد اداري در سازمان‌هاي دولتي موثرند؟

اکثر پژوهشگران و سازمان‌هاي بين‌المللي به ويژه بانك جهاني (2000)، كليتگارد و همكاران (2000)، پپيز (2005)، پارك (2003)، وان كلاورن (1989)، هايدنهايمر (1989)، لمبزدرف (1999)، سازمان بين‌المللي شفافيت (2003)، هانتينگتون (1989)، جانستون (1997)، ناي (1989)، لانگ (2008) فساد اداري را در ساده‌ترين و معروف‌ترين تعريف، «سوءاستفاده از قدرت عمومي براي سود شخصي» در نظر گرفته‌اند. به عبارت ديگر، در اين تعريف، هيچ جايي براي بخش خصوصي درنظر گرفته نشده است (تانزي، 2002،ص 149-150 و 189-178).

برخي پژوهشگران و سازمان‌هاي بين‌المللي مثل برنامه عمران سازمان ملل (1998) و گروه چندمنظوره فساد شوراي اروپا واژه «فساد اداري» را به عنوان مترادف «رشوه‌خواري» به منظور شامل شدن هر نوع رشوه که مطالبه شده يا پرداخت مي‌گردد، به کار مي‌برند. به عبارت ديگر، ساير مصاديق فساد اداري در اين تعريف ناديده گرفته مي‌شود.

عده‌اي از انديشمندان و سازمان‌هاي بين‌المللي، مثل اطلس (1987)، برنامه عمران سازمان ملل (1998) نيز فساد اداري را قوم وخويش‌پرستي، حمايت كردن از خود يا اطرافيان و دفاع از خود و ديگران تعبير کرده‌اند. با دقت در تعاريف موجود در سه مورد فوق، ملاحظه مي‌گرددكه همانند آنچه تانزي (1995) تاكيد دارد، سه انگيزه 1) نفع شخصي مستقيم؛ 2) دريافت رشوه نقدي يا غيرنقدي از شخص ثالث؛ و 3) کمک به دوستان و خويشاوندان به عنوان اساسي‌ترين اركان تعاريف فساد اداري تلقي مي‌شوند.

برخي از انديشمندان و سازمان‌ها مثل هوپ (2000)، ولفنسان (2000)؛ کميسيون آفريقا (2005)؛ آناند، آشفورث و جاشي (2005)؛ ويندسور (2004)، بنفيلد (1975)، ويندسور (2004) فساد اداري را از بعد اخلاقي و اجتماعي تعريف کرده و آن را به عنوان يک بيماري بين‌فرهنگي يا بازتاب يک شکست اخلاقي يا جدا شدن از هنجارهاي اجتماعي پذيرفته‌شده يا انحراف نامطلوب اجتماعي تلقي کرده‌اندکه دستيابي به منافع شخصي غيرقانوني در آنها مورد تاکيد مي‌باشد. درحالي‎که ممکن است به دليل عادي شدن فساد اداري، برخي از مصاديق فساد اداري در زمره هنجارهاي اجتماعي پذيرفته‌شده هم قرار گرفته باشند.

در افغانستان سازمان‎هایی نظیر سیگار مربوط به ایالات متحده آمریکا (2013)، سازمان بین‎المللی شفافیت (2007؛ 2014؛ و 2016)، دفتر ملل متحد برای مواد مخدر و جرم (2010)، دفتر آگاهی حقوقی وزارت عدلیه (2011)، از جمله تحقیقاتی است که در رابطه به فساد اداری انجام شده که افغانستان بیشتر از هرکشور دیگری آغشته به فساد نشان داده شده‎که حتا در میان 183 کشور دنیا در جایگاه دوم و سوم قرار گرفته است.

اهداف تحقیق:

بررسی ابعاد حقوقی فساد اداری و ادارات موازی در افغانستان.

هدف اصلی

 هدف اصلی این تحقیق، شناخت ابعاد حقوقی فساد اداری و ادارات موازی مبارزه با آن در افغانستان است.

اهداف فرعی

1. شناخت فساد و فساد اداری در کشور از دیدگاه قوانین افغانستان؛
2. شناخت شباهت‎ها و تفاوت‎های تعاریف فساد اداری در ادارات موازی مبارزه با فساد در کشور؛
3. ارائه یک راهکار مناسب برای ایجاد یک ساختار واحد مبارزه با فساد در افغانستان.

پرسش‎های تحقیق

پرسش اصلی

بین ابعاد حقوقی فساد اداری و ادرات موازی درافغانستان چگونه رابطه وجود دارد؟

پرسش‎های فرعی

1. از دیدگاه قوانین افغانستان فساد اداری چگونه تعریف شده است؟
2. چه تفاوت‎ها و شباهت‎هایی بین تعاریف فساد اداری و ادارات موازی مبارزه با فساد در افغانستان وجود دارد؟
3. چگونه می‎توان یک راهکار مناسب برای ایجاد یک ساختار واحد مبارزه با فساد اداری در کشور ارائه داد.

فرضیه‌های تحقیق:

فرضیه اصلی

به نظر می‎رسد از دیدگاه حقوقی و فعالیت‎های ادارات موازی مبارزه با فساد اداری رابطه ضعیف موجود است.

فرضیه‌های فرعی

1. ممکن است بین تعاریف فساد ادارای از نظر قوانین ملی و بین‎المللی رابطه نزدیک وجود داشته باشد؛
2. گمان می‎رود بین تعاریف فساد اداری و ادارات موازی مبارزه با آن تفاوت‎هایی موجود است؛
3. به نظر می‎رسد مهمترین راهکار مبارزه با فساد اداری ایجاد یک ساختار و تعریف واحد در افغانستان باشد.

رونق اقتصادی

یکی از عوامل فساد اداری رونق و رشد اقتصادی است. در حالت رونق معاملات اقتصادی و مبادلات مالی و پولی گسترش می‌یابد؛ فساد اداری از پیامد‌های اجتناب‌ناپذیر تمامی ‌معاملات و مبادلاتی است‎که پول، نقش واسطه را داشته باشد. یعنی پول یکی از انگیزه‌های اعمال فساد اداری می‌باشد. هراندازه مبادلات پولی زیاد شود، انگیزه برای اعمال فساد در اداره زیادتر می‌شود. افغانستان نسبت به دو دهه قبل از دهه به اصطلاح تحول شاهد یک رونق بسیار سریع وآنی بوده که عامل اصلی آن میلیارد‌ها دالر کمک‌های جامعه جهانی است. سرازیر شدن حجم بزرگی از پول نقد پس از کمبود شدید نقدینگی برای اقتصادی که تمامی ‌زیربناهای آن به کلی ویران شده باشد، بسیار مخرب و بحران‌ساز است. فساد اداری یکی از پیامدهای منفی سیلاب و طوفان نقدینگی است.

نا کارآمدی نظام اداری:

فساد اداری یکی از پیامدهای منفی اداره ضعیف و ناکارآمد است. این نوع فساد بیشتر در ادارات دولتی دیده می‌شود تا بخش خصوصی. اداره ضعیف و ناکارآمد علاوه براین‌که بستر مناسبی برای گسترش انواع فساد متعارف اداری فراهم می‌سازد، بسیاری از منابع مالی و فرصت‌های سرمایه‌گذاری و اشتغال‌زایی را نیز می‌سوزاندکه خود نوعی از فساد می‌باشد. نظام فرسوده اداری و نبود سرمایه انسانی لازم عوامل اصلی نظام نا‌کارآمد اداری در افغانستان می‌باشد؛ نظامی‏که چهل سال قبل برای اداره این کشور ساخته شده بودکه حتا در زمان خودش ناکارآمد عمل می‌کرد، امروزه بدون تغییر بنیادین و به روز‌سازی عهده‌دار اداره کشور شده است. درحالی‌که کشور سه دهه جنگ را پشت سر گذاشته، مقام اول در تولید و تجارت مواد مخدر در جهان را دارد، میدان رقابت قدرت‌های بزرگ جهان و منطقه می‌باشد و فقر و بی‌کاری در آن بیداد می‌کند.

مدرن و به روز‌‌سازی نظام اداری و ارتقای ظرفیت منابع انسانی یکی از راه‌های مبارزه با فساد و جلوگیری از آن می‌باشد. یعنی اگر اداره مطابق به نیاز‌های زمان ساخته و از سرمایه انسانی به خوبی استفاده شود، نظام اداری با ظرفیت کامل کار می‌کند و فساد ناشی از بروکراسی اداری به حداقل می‌رسد.

اندازه و نقش دولت

اندازه و نقش دولت رابطه مستقیم با فساد دارد. یعنی هراندازه تشکیلات دولت کلان و کلان‌تر شود به همان اندازه فساد گسترش پیدا می‌کند و هم‌چنین هراندازه مخارج دولت زیاد و زیادتر شود به همان اندازه فساد اداری افزایش می‌یابد. مدیریت موثر و نظارت دقیق هر دو از باید‌های نظام و اداره سالم می‌باشد؛ تشکیلات کلان موجب کاهش مدیریت موثر و نظارت دقیق می‌گرددکه هرکدام به نوبه خود فساد اداری را به‌دنبال دارد.

منابع مالی و بهتر بگویم پول، انگیزه اصلی خلق و ظهور فساد در اداره می‌باشد. اگر پول به‌عنوان مخارج دولت وارد چرخه اقتصادی گردد، انگیزه خوبی برای ورود مافیا و استفاده‌جویان در اداره می‌باشد، خصوصاً زمانی‎که دولت و هر اداره دیگر با تورم تشکیلاتی و ضعف مدیریتی روبه‌رو باشد. دقیقاً مثل افغانستان امروزی‎که هر روز تشکیلات دولت کلان و کلان‌تر می‌شود و کمیسیون‌های جدید به آن اضافه می‌گردد و از طرف دیگر هیچ تلاشی در جهت ایجاد مدیریت سالم و نظارت قانونی صورت نگرفته است. افزایش مخارج دولت از چند میلیون افغانی به میلیون‌ها دالر امریکایی، انگیزه و زمینه فساد را چنان فراهم ساخته بودکه حتا نهادهای به ظاهر قانونی برای اختلاس دالر‌های بادآورده تاسیس گردید.

وجود کابل‌بانک و خلق بحران مالی آن در شرایط رونق، یکی از نمونه‌های فساد سازمان‌یافته است که عامل اصلی آن پر بودن کیسه دولت بود. هم‌چنین حقوق و امتیازات سرسام‌آور به‌عنوان معاش در ادارات دولتی نیز از پیامدهای منفی افزایش مخارج دولت در خلای مدیریت ناسالم می‌باشد. خرد ساختن تشکیلات دولت که خود هزینه بر و فساد‌آور می‌باشد، کاری بس دشواری است؛ اما هرچه سریع‌تر باید این کار صورت گیرد و یکی از راه‌های مبارزه با فساد و جلوگیری از آن می‌باشد.

کاهش مخارج دولت تنها به انگیزه مبارزه با فساد بدون دلایل اقتصادی پیامدهای منفی در پی خواهد داشت که کم‌تر از فساد اداری نمی‌باشد. کاهش تقاضا یکی از پیامد‌های منفی کاهش مخارج دولت در شرایط رکود اقتصادی و ظرفیت بی‌کار می‌باشد. این درحالی است‎که افغانستان برای مدت طولانی نیاز به افزایش تقاضا دارد. اما بازهم باید این کار صورت گیرد به شرط این‌که منابع مالی ذخیره شده در نتیجه کاهش مخارج دولت، باید صرف مخارج سرمایه‌گذاری و خریداری تولیدات داخلی گردد.

ناامنی

فساد اداری و نا‌امنی علت و معلول هم‌دیگراند. ناامنی سبب می‌شود بخش اعظم نیروی دولت صرف تامین امنیت گردد. در نتیجه مدیریت و نظارت دولت بر فعالیت‌هایش ضعیف می‌گردد. ازطرف دیگر فساد به‌عنوان آفت اداری سبب می‌شود که دولت نتواند اقتدار و حاکمیتش را حفظ کند، در این صورت برای مخالفین فرصت نا‌امن ساختن قلمرو دولت فراهم می‌گردد. در افغانستان هردو مشکل همزمان برای دولت ایجاد شده است و حل هرکدام مستلزم پیدا کردن راه‌حل برای دیگری است. در طول یک دهه اخیر، دولت افغانستان بین این پرسش قرار گرفته و هنوز نتواسته تصمیم قاطع بگیرد. باید اعتراف کردکه تصمیم دشواری است.

سیاست‌زدگی

سیاست‌زدگی ویا سیاسی شدن آفت نظام اداری و فعالیت‌ها اقتصادی است‏که می‌تواند پیامدهای منفی متعددی داشته باشد. فساد اداری یکی از پیامدهای منفی و مخرب سیاست و سیاست‌زدگی اداره است. دستیابی به قدرت و اعمال آن یکی از انگیزه‌های اعمال فساد است. در طول یک دهه اخیر رهبران سیاسی و سیاستمداران در افغانستان برای تصاحب قدرت و اعمال نفوذ تلاش کردند قانون را دور بزنند و به‌طور غیر‌قانونی، عوامل خود را در ادارات دولتی و سازمان‌های بین‌المللی استخدام کنند. یا این‌که نتیجه یک پروسه کاملا اداری را به نفع خود از مسیر اصلی‌اش منحرف سازند.

نمونه کامل آن دخالت در پروسه انتخابات در تمامی ‌دوره‌ها می‌باشد؛ تا این‌که سومین دور انتخابات ریاست‌جمهوری را به بحران کشاند. این شیوه متاسفانه امروزه تبدیل به یک سنت گردیده و تنها راه‌حل رسیدن به قدرت، جایگاه اجتماعی و موقعیت شغلی می‌باشد و تمامی ‌افراد جامعه برای دستیابی به آن دنبال پیدا کردن راه‌حل سیاسی هستند. هم‌چنین منافع اقتصادی و ثروت اندوزی باعث شده است‎که سیاستمداران و احزاب سیاسی برای تصاحب پروژه‌های بزرگ اقتصادی اعمال نفوذ کنند و پروسه قانونی را مختل سازند. پرونده خریداری سوخت وزارت دفاع خود نوعی از اعمال نفوذ عوامل سیاسی در فعالیت‌های اقتصادی و اداری است. تا زمانی که به‌طور قانونی و ساختاری مرز مشخصی میان فعالیت‌های اقتصادی و سیاسی، فعال اقتصادی و سیاسی، اداره و سیاست ایجاد نگردد، اعمال نفوذ سیاست در نظام اداری و فعالیت‌های اقتصادی هم‌چنان ادامه دارد و پیامد آن نقض قانون و فساد اداری است.

تعدد ادارات مبارزه با فساد

به باور برخی از تحلیل‎گران و کارشناسان امور اداری و مالی، یکی از عوامل مهم و اثرگذار بر افزایش فساد اداری را تعدد نهادهای عدلی و قضایی مبارزه با فساد می‎دانند. درحال حاضر تعداد ادارات مبارزه با فساد را می‎توان چنین برشمرد: 1) اداره عالی مبارزه با فساد اداری، 2) شورای عالی مبارزه با فساد، 3) قوۀ قضایه، 4) تفتیش داخلی تمام نهادهای دولتی، 5) اداره عالی تفتیش و برخی نهادهای بین‎المللی مثل سیگار و … . این نهادها نه تنها کمکی به زدایش فساد نکرده‎اند، بلکه باعث افزایش فساد در کشور شده اند. گفته می‎شود که در برخی از این نهادها افرادی گماشته شده که خود آغوشته به فساد اند.

موارد فوق‌الذکر، مهم‌ترین ریشه‌های فساد اداری در افغانستان می‌باشد تا زمانی‌که مطالعات دقیق و ارزیابی و تفتیش مسلکی از نظام اداری و فعالیت‌های اداری و اقتصادی یک دهه اخیر در افغانستان صورت نگیرد، موارد مذکور می‌تواند به‌عنوان فرضیه‌های نیرومند باقی باشند و منتظر کشف جدید در عرصه شناخت عوامل و ریشه‌های فساد باشیم. پیشنهاد مشخص این است‎که سیاست‌هایی‏که به هدف مبارزه با فساد اداری تا کنون اتخاذ شده است، باید مورد تجدید نظر جدی قرار گیرد و دلایل ناکامی ‌سیاست‌های مذکور باید جستجو گردد.

ضرورت و اهمیت موضوع:

فساد پدیده‌ای است که کم و بیش در کلیه کشورهای جهان وجود دارد. اما نوع، شکل، میزان و گستردگی آن در هرکشور متفاوت است. همانطورکه نتایج و پیامدهای آن نیز بنابر نوع سازمان سیاسی و اقتصادی و سطح توسعه یافتگی کشورها تفاوت دارد.

موضوع فساد به طور فزاینده‎ای توسط سازمان‎های بین‎المللی، دولت‎های ملی و دانشگاهی مورد بحث قرار گرفته است. فساد انواع مختلفی داردکه شایع‎ترین آن اختلاس و دریافت رشوه در سازمان‎های دولتی می‎باشد. پژوهشگران و اقتصاددانان، فساد را به سوءاستفاده از قدرت عمومی برای منافع شخصی تعریف کرده‎اند. فساد پدیده‎ای است‎که کم‎وبیش در کلیه کشورهای جهان وجود دارد. اما نوع، شکل، میزان و گستردگی آن در هرکشور متفاوت است، همانطورکه نتایج و پیامدهای آن نیز بنابر نوع سازمان سیاسی و اقتصادی و سطح توسعه یافتگی، تفاوت دارد. اما درهرصورت فساد موجب انحطاط است، سیاست‎های دولت را در تضاد با منافع اکثریت قرار می‎دهد، باعث هدر رفتن مردم نسبت به دستگاه‎های دولتی وغیر دولتی کاهش یافته، بی‎تفاوتی، تنبلی و بی‏‎کفایتی افزایش می‎یابد. فساد، اعتقاد و ارزش‎های اخلاقی جامعه را متزلزل می‎کند، هزینه انجام کارها را افزایش می‎دهد و رشد رقابت‎پذیری را دشوار می‎سازد. همچنین تلاش‎های فقرزدایی را ناکام می‎سازد و بی‎انگیزگی و بدبینی ایجاد می‎کند و زمینه تضعیف روحیه افراد درستکار را فراهم می‎آورد. فساد اداری مانع سرمایه‎گذاری می‎شود و مسیر رشد و توسعه اقتصادی را با موانع بسیار مواجه می‎سازد و از طریق هدایت ناصواب استعدادها و منابع بالقوه و بالفعل انسانی، به سمت فعالیت‎های نادرست برای دستیابی به درآمدهای سهل‎الوصول، زمینه رکود در تمام ابعاد را فراهم می‎سازد. از طرف دیگر، هرکجا فساد ریشه بداوند، روزبه‎روز بیشتر شده، مقابله با آن بسیار دشوار می‎شود و ریشه‎های آن هر روز عمیق‎تر در بطن جامعه نفوذ می‎کند. بنابراین، مقابله با فساد در عرصه اداری، ضرورتی جدی و انکارناپذیر است.

نظام اداری بدنه اصلی قوه اجرایی و بازوی اجرایی آن است. با وجود این در اکثر کشورها حتا ممالک توسعه‎یافته هم کارآیی و اثربخشی نازل دارد و در عین حال مسوولیت‎های خطیر و ویژه‎ای نیز بر عهده دارد. بانک جهانی در گزارش توسعه خود رسماً ضعف و ناتوانی کشورها را ناشی از عملکرد ضعف سازمان‎های دولتی می‎داندو تحول اداری را عاملی در توسعه‎یافتگی و کنترل فساد دولتی معرفی می‎کند. عوامل بوروکراتیک‎که در نظام اداری نمود دارد در فساد اداری نقش کارساز بازی می‎کند. نظام اداری ناکارآمد خود عامل فساد خواهد بود. در برابر نظام اداری کارآمد، با الگوها و میکانیسم مناسب به سلامت اداری کمک می‎کند.

نخست، صداقت و تعهد لازم در امر مبارزه با فساد در مسوولان و گردانندگان اصلی این نهادها وجود نداشته است. مسوولان اصلی این نهادها هیچگاهی صادقانه و متعهدانه به زدودن فساد اداری فکر نکرده اند؛ دوم، بوروکراسی طولانی و ساختار عریض و طویل این ادارات خود باعث اشاعه و گسترش فساد گردیده است. این نهادها به جای زدودن فساد اداری از افغانستان، خود به این پدیده گرفتار شده است. هم اکنون بوروکراسی و برنامه‎های این ادارات هیچ تفاوتی با سایر ادارات نداشته و میزان فساد و اختلاس در این ادارات بیشتر از سایر ادارات می باشد (صادقی، 1390).

براساس گفته‎های سریراک پلی پات (1394)، رئیس آسایی سازمان بین‎المللی شفافیت، نظام قضایی افغانستان و ادارات مبارزه با فساد اداری نیازمند اصلاحات گسترده‎ای است و هم اکنون برای مبارزه با فساد کارآیی خود را از دست داده و تا هنوز هیچ مفسدی به دادگاه‎های این کشور کشانده نشده است و از سویی مداخلات سیاسی در انتخابات قضات نیز یک چالش عمده است. اما جسلن مسن، معاون بخش (U.N.D.P) سازمان ملل در افغانستان عدم موجودیت یک طرح واضح و مشخص و نبود یک راهکار جامع در دولت افغانستان را مشکل اساسی افزایش فساد اداری می‎داند (تسنیم، 1394).

نبود ارادۀ سیاسی در طول این سال‎ها پاشنۀ اشیل مبارزه بافساد اداری به حساب می‌آید. ساختار قدرت در افغانستان در طول این سال‎ها با فساد عجین شده است و در این شرایط هیچ راهکار غیرسیاسی نمی‎‏تواند راه به جایی ببرد. برای حفظ پرستیژ کشور و کسب کمک‌های کشورهای حمایت کننده و همچنین کسب حمایت و اعتماد مردم به حکومت لازم است تا قدم‌های جدی‌تری در این راستا برداشته شود (وعظی، 1393).

عوامل مختلفی باعث افزایش فساد در کشور شده است‎که می‌توان به‌طور کلی بعضی از عوامل جهان‌شمول فساد اداری را در افغانستان تعمیم داد و برخی از ریشه‌های فساد اداری مختص به افغانستان را یاد‌آور شد و راه‌های مبارزه با آن را جستجو کرد. این عوامل را می‎توان چنین برشمرد: عدم تطبیق قانون، سیاسی شدن نهادهای عامه، عدم دسترسی به اطلاعات که یکی از عمده موانع در راستایی حکومت داری خوب، عدم شفافیت و حسابدهی، اقتدار رهبران فاسد، انجام اعمال غیرقانونی، فقدان سیستم‎های تضمین کننده شفافیت، عدم مسوولیت پذیری و پاسخگویی، موجودیت روابط قومی وخانواده‎گی در نهادهای دولتی، ضعف اقتصادی درکشور، حمایت افراد مفسد از سوی مقامات، عدم پیگری مسوولان فاسد از سوی نهادهای عدلی و قضایی، تعدد نهادهای عدلی و قضایی مبارزه با فساد، عدم  وجود تحرک و انگیزه در میان مقامات، عدم توجه به وضعیت مامورین دولتی، عدم توازن درپرداخت امتیازات، عدم تعهد سیاسی در امر مبارزه با فساد وغیره (بها، 2015).

اهمیت و نقش اصلاح و بهبود روش‎ها و نیز در نظام اداری انکارناپذیر است. بررسی مطالعات پژوهشگران و تجارب مدیران مؤفق در کشورهای پیشرفته ویا در حال توسعه، مبین آن است‎که اصلاح و تجدید نظر مستمر در سیستم‎ها و روش‎های انجام کار باتوجه به پیشرفت علوم و فن‎آوری، امری اجتناب‎ناپذیر است چراکه در غیر این صورت سیستم پاسخگوی نیازهای جامعه نبوده و محکوم به زوال خواهد بود. در مجموع تأثیر مستقیم اصلاح و بهبود روش‎ها در بهبود عملکرد و فعالیت‎های دستگاه‎ها به‎گونه‎ای است‎که در صورت غفلت و کم توجهی، امکان استفاده از توانمندی‎های موجود به حداقل ممکن تقلیل یافته و عملاً منجر به عقب افتادگی نظام اداری کشور می‎گردد. بنابراین، بهبود روش‎های اجرایی نیز به عنوان یک عامل مهم در مبارزه با مفاسد اداری تلقی می‎گردد. خیلی از مفاسد از نحوه و شیوه انجام کار حاصل می‎شود، ابداع شیوه‎های مناسب از ایجاد زمینه مساعد برای ارتکاب جرم جلوگیری می‎کند. 

در هرصورت فساد موجب انحطاط است، سیاست‌های دولت را در تضاد با منافع اکثریت قرار می‌دهد، باعث هدر رفتن منابع ملی می‌شود و به کاهش اثربخشی دولت‌ها در هدایت امور می‌انجامد و از این طریق اعتماد مردم نسبت به دستگاه‌های دولتی و غیردولتی کاهش یافته، بی‌تفاوتی، تنبلی و بی‌کفایتی افزایش می‌یابد. فساد، اعتقاد و ارزش‌های اخلاقی جامعه را متزلزل می‌کند، هزینه انجام کارها را افزایش می‌دهد، و رشد رقابت‌پذیری را دشوار می‌سازد. همچنین تلاش‌های فقرزدایی را ناکام می‌سازد، بی‌انگیزگی و بدبینی ایجاد می‌کند و زمینه تضعیف روحیه افراد درست کار را فراهم می‌آورد. فساد اداری مانع سرمایه‌گذاری می‌شود و مسیر رشد و توسعه اقتصادی را با موانع بسیار مواجه می‌سازد و از طریق هدایت ناصواب استعداد‌ها و منابع بالقوه و بالفعل انسانی به سمت فعالیت‌های نادرست برای دست‌یابی به درآمدهای سهل‌الوصول، زمینه رکود در تمام ابعاد اجتماعی و اقتصادی را فراهم می‌سازد. از طرف دیگر، هر کجا فساد ریشه بدواند، روزبه روز بیش‌تر شده، مقابله با آن بسیار دشوار می‌شود و ریشه‌های آن هر روز عمیق‌تر در بطن جامعه نفوذ می‌کند (میرزاد، 1390).

1. فساد اداری اعتماد مردم نسبت به دستگاه‎های دولتی و غیردولتی را کاهش می‎دهد، بی‎تفاوتی، تنبلی و بی‎کفایتی را در جامعه افزایش می‎دهد؛
2. اعتقاد و ارزش‎های اخلاقی جامعه را متزلزل می‎کند؛
3. هزینه انجام کارها را افزایش داده و رقابت‎پذیری را دشوار مى‎سازد؛
4. تلاش‎های دولت‎ها برای فقرزدایی را ناکام ساخته و موجب بی‎انگیزگی و بدبینی در جامعه می‎شود؛
5. زمینه تضعیف روحیه افراد درستکار را فراهم می‎آورد؛
6. مانع سرمایه‎گذاری شده و مسیر رشد و توسعه اقتصادی را مسدود می‎نماید؛
7. از طریق هدایت ناصواب و نادرست استعدادها و منابع بالقوه و بالفعل انسانی و مادی به سمت فعالیت‎های نادرست برای دستیابی به درآمدهای سهل‎الوصول، زمینه رکود در تمام ابعاد جامعه را فراهم می‎کند؛
8. همانند سرطان بوده و هرجاکه ریشه بدواند، روزبه‎روز بر سرعت شیوع آن افزوده شده و در نتیجه مقابله با آن بسیار دشوار می‎گردد؛

در یک جمع‎بندی کلی، شناخت و مقابله با آن در عرصه‎های مختلف حائز اهمیت بوده و ضرورتی جدی و انکارناپذیر است.

تعریف مفاهیم:

فساد: ریشه «فساد اداری» در لغت به معنای «شکستن» (Rump ere) است. فساد در اصطلاح؛ بیرون رفتن از حد اعتدال است‎که با سوءاستفاده از امکانات و منابع عمومی در جهت کسب منافع شخصی، آنچه‎که شکسته یا نقض می‎شود می‎تواند یک «شیوه رفتار اخلاقی یا اجتماعی و یا مقررات اداری» باشد. در زبان فارسی برای فساد معانی مختلفی مانند: «تباهی»، «ستم»، «مال کسی را گرفتن»، «گزند»، «زیان»، «ظلم و ستم»، «شرارت» و «بدکاری» ذکر شده است، فساد به سوء استفاده از قدرت برای کسب منفعت شخصی یا منافع گروهی اشاره دارد. فساد تجلی نوعی از رفتار مقامات دولتی است‎که در آن به طور نادرست و غیرقانونی با سوء استفاده از قدرت عام محول شده به آن ها، خود و نزدیکانشان را غنی می‎سازند، بسیاری از دانشمندان و متفکران سیاسی مانند ویتوتانزی، ماکیاولی، منتسکیو، روسو، بنتام، و گورنال میردال، به تعریف و اظهار نظر در مورد فساد پرداخته اند. به عقیده ماکیاولی، فساد جریانی است‎که طی آن موازین اخلاقی افراد سست و قضیلت و تقوای آن ها به نابودی کشیده می‎شود. از آن جایی‎‌که بسیاری از افراد از نظر درجه تقوا و پرهیزگاری ضعیف هستند، زمینه فساد در آن ها همواره وجود دارد؛ مگر آن زمانی که تحت هدایت و نفوذ یک رهبر بزرگ قرار گیرند (زاهدی، 1375 ،صص 234-245).

فساد اداری: واژه فساد اداری به معنای نادرستی و کردار خلاف قانون افرادی‎که در مسند قدرت و مسوولیت قرار دارند. در فصلنامه تخصصی مسائل مالی و توسعه بانک جهانی فساد اداری را چنین تعریف نموده است: سوء استفاده از اختیارات محوله، به نیت حصول نتایج تعریف نشده در مسوولیت‎های محوله. همچنان در نشریه تخصصی حسابداری انجمن حسابداران خبره لندن آمده است که فساد اداری عبارت است از سوء استفاده از امکانات و اختیارات دولتی به نیت تأمین منافع شخصی و خصوصی. به عبارت دیگر، فساد اداری عبارت است از تصرف ناحق در امکانات بخش عامه یا دولتی و سوء استفاده از این قبیل تسهیلات برای پیشبرد هدف‎ها و مقاصد حزبی و سیاسی (شلالوند،1385 صص 132-133).

 در یک تعریف دیگر از فساد اداری آمده است که هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هرشخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی به نیت عمدی و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری که منجر به نقض قوانین و مقررات کشور انجام پذیرد یا ضرر و زیانی ره به اموال، منافع، منابع و امنیت عامه و یا جمعی از مردم وارد نماید.

اداره: اندیشمندان حقوق اداری، تعاریف گوناگون و متعددي از اداره ارائه نموده‎اند (انصاری، 1383، ص 38)که به نحوي می‎توان آنها را در قالب دو مفهوم کاربردي و سازمانی تعریف نمود: در مفهوم کاربردي اداره عبارت است از فعالیت‏ها و خدماتی‏که به وسیله سازمان‎هاي عمومی یا زیر نظر آنها انجام یا ارائه می‎شوند (همان اثر، همان جا). در مفهوم کاربردي اداره، اهداف و مقاصد آن، مدنظر است، در حقوق اداري دو هدف عمده را براي اداره یا سازمان اداري در نظر گرفته‏‎اند؛ حفظ نظم و انجام خدمات عمومی. اما در مفهوم سازمانی اداره به مجموعه امکانات و اشخاصی اطلاق می‏شودکه اهداف اداره را تحقق می‏بخشند. به عبارت دیگر، به‏کارگیري ابزارهاي مادي و نیروي انسانی‏که در عملیاتی کردن اهداف اداره مؤثرند، موردنظر است. بنابراین، از نظر سازمانی، اداره عبارت است از مجموع سازمان‏هاي اداري اعم از وزارتخانه‏ها، سازمان‏هاي دولتی و مؤسسات عمومی‏که با تمام امکانات موجود، شامل امکانات مادي و انسانی، اهداف اداره را تحقق می‏بخشند (موسی زاده، 1382، ص 44).

بند یک ماده سوم قانون مبارزه علیه ارتشا و فساد اداري افغانستان، قلمرو شمول اداره را چنین تبیین می‎کند: اداره عبارت است از تمام ادارات دولتى اعم از قضاء، څارنوالي، قواى مسلح، پولیس، امنیت ملى، تصدي‎ها و مؤسسات مختلط خصوصى و غیردولتى‎که به نحوى از انحاء در معامله با دولت قرار می‏گیرند. و نیز بند یک ماده سوم قانون کار افغانستان دربارۀ تعریف اداره این‎گونه مقرر می‏دارد: اداره عبارت است از وزارتخانه‎ها، ادارات دولتی وغیردولتی، کمیسیون‎هاي مستقل، تصدي‏ها، تشبثات خصوصی و مختلط و مؤسسات خارجی مقیم جمهوري اسلامی افغانستان که کارکن در آن مصروف کار تولیدي یا خدماتی می‎باشد.

بنابراین، در مجموع می‎توان گفت اداره عبارت است از مجموعه واحدهاي سازمان یافته‎اي‎که وظیفۀ آنها تأمین منافع و نیازمندي‎هاي عمومی است (انصاری، 1383، ص 40)،

 و سازمان اداري در واقع ساختار حقوقی سازمان یافته‏اي است که داراي صلاحیت، اموال و کارمندانی بوده که موظف به فعالیت و کار می‏باشند.

نظام اداری: نظام اداري را می‎توان شبکه‎اي از روش‎ها، شیوه‎ها، قوانین و برنامه‎هاي اجرایی دانست که در زمینه‏هاي اجتماعی، اقتصادي، سیاسی و فرهنگی براي ادارۀ ساختار حکومتی کشورها وجود دارند و فعالیت می‎نمایند. با توجه به این تعریف، مفهومی‏که از نظام اداری استنباط می‎شود، این است که اداره، نظم اجتماعی خاصی است که براساس آن عده‎‏اي از افراد به منظور رسیدن به یک سلسله اهداف نسبتاً مشخص با یکدیگر همکاري می‏کنند. به عقیده «الیور شلدون» اداره، در حکم رهبري و هدایت مؤثر است که هدف‏ها را تعریف و توصیف می‏کند (حقیقی، 1384، ص 44).

بنابراین، نظام اداري متشکل از اجزاي همچون منابع انسانی، سازماندهی و تشکیلات، نظام‏ها و روش‏ها، قوانین و مقررات و امکانات و منابع که داراي یک رابطه متقابل و ارگانیک هستند و جامعه را براي تحقق اهداف و آرمان‏هاي خود رهبري می‏‎نماید، خواهد بود (حقیقی، 1384، ص 23).

با شناخت دقیق این نظام، اصول و مبانی جامعه و شرایط محیطی و داخلی حاکم برآن می‏توان زمینه‏هاي تحقق اصلاح نظام اداري را فراهم نمود.

مستخدم عمومی: قبل از اینکه به تعریف و تحلیل چیستی مستخدم عمومی پرداخته شود، تبیین مفهوم استخدام ضروري می‏نماید. واژة استخدام در لغت این‏گونه شده است: به خدمت وا داشتن، به کار گماشتن، نوکرگرفتن و خدمت خواستن یا کسی را براي خدمت خواستن (عمید، 1384، ص 137).

برخی از حقوق دانان در تعریف استخدام می‏نویسد: استخدام عبارت است از به کاري گماشتن کسی و رابطۀ کاري بین دولت یا مؤسسات عمومی و اختصاصی با کسی یا کسانی بدون اینکه مشمول عقد اجاره باشد.

مفهوم استخدام عمومی در زمان‏ها و دوران‏هاي مختلف، یک سان نبوده بلکه با دیگرگونی‏ها و تحولات سیاسی اجتماعی جوامع انسانی، معانی متفاوتی را به خود اختصاص داده است؛ اما با وجود اختلاف میان آنها، این مفاهیم به کلی نسبت به هم بیگانه نبوده‏اند؛ بلکه نزدیکی‏هاي بسیاري باهم داشته‏اند. امروزه می‏توان گفت‏که در بیشتر کشورهاي پیشرفتۀ صنعتی، استخدام عمومی، مجموع قدرت‏ها و صلاحیت‏هاي قانونی است که قدرت عمومی به مستخدم می‏دهد، تا این قدرت و صلاحیت‏ها به منظور برآوردن نیازهاي همگانی مردم کشور، به کار برده شود (ابوالحمد، 1383، ص 101).

 با این حساب، مستخدم به کسی اطلاق می‏گرددکه رابطۀ استخدامی با شخص (حقیقی و حقوقی) داشته باشد خواه طرف این رابطه، دولت باشد یا نباشد.

مستخدم عمومی درقوانین افغانستان: با توجه به گستردگی معانی مستخدم عمومی، تعریف روشن و شفافی از آن در قوانین افغانستان ارائه نگردیده است؛ اما در عین حال، آن چه ذیل این واژه در برخی از قوانین مربوطه آمده، به این قرار است: در بند 3 ماده سوم قانون خدمات ملکی، ذیل اصطلاح مأمور خدمات ملکی چنین آمده است؛ «شخصی است که با رعایت احکام این قانون به منظور ارایۀ خدمات به طور دایمی در اداره دولتی استخدام می‏گردد.» در این ماده دو رکن براي مستخدم عمومی ذکر شده است: یکی رکن زمانی است که استخدام و به کاري آن به صورت دائم است، و دیگري رکن مکانی است که محل خدمت و استخدام او در اداره دولتی باشد.

اصولنامه مأمورین مصوب 17 جدي 1333 در بند 1 اصل اول، رکن مالی مستخدم را برجسته می‏کند: اشخاصی‏که به خدمات دولتی مؤظف بوده از بودجه دولت معاش داشته، مکلف به دادن سوانح و مجبور به قید سجل باشند، مأمور شناخته می‏‎شوند. با این حساب به ارکان زمانی و مکانی اشاره نشده، و در عوض معاش از بودجه عمومی را قید نموده است.

ماده دوازدهم قانون جزا، به دسته‎بندي مأمورین و مستخدمین خدمات ملکی پرداخته و افراد ذیل را به عنوان موظفین خدمات عامه برشمرده است: 1) مأمورین و اجیران دولت و تصدي‏هاي دولتی؛ 2) مأمورین و اجیران موسسات عامه؛ 3) اعضاي ارکان دولت و جرگه‎هاي ولایتی و محلی؛ و 4) وکیل مدافع، حکم، اهل خبره، شهود و سایر اشخاصی که تصادیق شان معتبر شناخته شود.

از بررسی مواد فوق می‏توان به این نتیجه دست یافت که در هیچ یک از این قوانین تعریف صریح و روشنی از مستخدم عمومی ارائه نشده است، با این حال، از جمع‎بندي این مواد چنین به دست می‏آید: مستخدم عمومی شخصی است که مطابق قانون جهت انجام خدمات عمومی به طور دایمی در اداره دولتی استخدام شده و از بودجه عمومی امرار معاش می‏کند.

سازمان: به نقل از پیتر دراکر، سازمان یک برنامه اجتماعی هدفمند، با برنامه‎هایی روشن است که به سبب داشتن ساختاری آگاهانه و مرزهایی مشخص، فعالیت‎هایی را به انجام می‎رساند. مفهوم سازمان همواره با سازماندهی همراه بوده است و ساختار در حقیقت حاصل فرایند سازماندهی است؛ يعنى سازماندهی فرایندی‎که توسط آن ساختار یک سازمان ایجاد و نگهداری می‎شود.

ساختار سازمانی: ساختارسازمانی، تعیین‎کنندۀ نحوۀ ارتباطات، جایگاه تصمیم‎گیری، نحوۀ گزارشدهی و سلسله مراتب اختیارات است، شناسایی آن بازتاب‎دهندۀ نمای کلی سازمان (اداره) است. با توجه به مواردی‎که ساختار تعیین می‎کند، وجود ساختاری مناسب با هدف‎ها و نیازهای سازمان ضرورت دارد چراکه در نهایت همه تصمیم‎های مدیریت در زمینۀ برنامه‎ریزی، سازماندهی، هماهنگی و کنترل روی ساختار پیاده می‎شود و ساختار باید قدرت این تصمیم‎ ها را به نحو شایسته داشته باشد. اگر ساختار سازمانی دچار مشکل باشد، طبیعتاً آن سازمان نمی‎تواند کارآمدی و اثربخشی لازم را داشته باشد .

نتیجه گیری:

از این تحقیق چنین استنباط می شودکه کاستی‌ها درساختارهای نظام اداری افغانستان بیشتر وجود دارد که خود فساد زا بوده، به ندرت در سازمان های اداری می‌توان بدون پرداخت رشوه، کاری از پیش برد. در بسیاری از ادارات، سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها ، شاروالی‌ها ، نهادهای امنیتی، ترافیک، اعطای پُست‌ها در سازمان‌های مختلف حتی در دانشگاه‌ها تنها رشوه و روابط به‎جای ضوابط، در انجام امور اداری کارساز است. به‌صورت علنی از شهروندان رشوه مطالبه می‌کنند.  نه براساس ضابطه، صلاحیت و شایستگی؛ بلکه بر‌اساس رابطه‎مداری، باندبازی صورت می‌گیرد. احراز برخی مشاغل و یا عضویت در هیئت مدیره‌های گوناگون با عناوین مختلف همچون مشاورکه با هدف ایجاد رابطه و سوءاستفاده از موقعیت وظیفه‎ای صورت می‌گیرد، امری متداول است. مبارزه با فساد قبل از هرچیز مستلزم شناسایی عمیق فساد وهمین‎طور شناسایی افراد فاسد و سوءاستفاده‌کننده است، بنابرسوءاستفاده از موقف شغلی؛ حقوق اجتماعی، اقتصادی و سیاسی شهروندان نقض و یا حق مسلم فرد یا گروهی به آسانی پایمال یا به ناحق، به دیگری واگذار می شودکه خود نقض قوانین درافغانستان است.

منابع:

1. ابوالحمد، عبدالحمید. (1383). حقوق اداري افغانستان، چاپ هفتم، تهران: اتشارات توس، ص101.
2. انصاری، ولی اﷲ. (1383). کلیات حقوق اداري، چاپ پنجم، تهران: نشر میزان، ص،38. 
3. تانزي، و. (1378). مساله فساد، فعاليت‏هاي دولتي و بازار آزاد، ترجمة؛ بهمن آقايي، تهران: اطلاعات سياسي- اقتصادي، 149-150 و 189-178.
4. حقیقی، محمد علی. (1384). مدیریت تطبیقی، تهران: انتشارات ترمه، ص44. 
5. حقیقی، محمد علی. و زهرا مؤمنی مایانی. (1384). مدیریت تطبیقی نظام هاي اداري پیشرفته، تهران: انتشارات ترمه، ت ص23. 
6. زاهدي، شمس‌السادات. (1375). نگرش برفساد و آثار آن، دانش مديريت، شماره دوم، بهار. صص234- 245.
7. شلالوند، عبدالعلي. (1385). اختلاس و فساد اداري، آفت توسعه، مجلس و پژوهش، سال پنجم، شماره 25، خرداد و شهريور، صص 132-133.
8. عمید، حسن. (1384). فرهنگ فارسی عمید، تهران: امیرکبیر، تهران، ج1، ص137. 
9. قانون نظارت بر تطبیق ستراتیژی مبارزه با فساد اداری، طـی فرمـان شماره (٣۶) ١٣٨٧/۴/٣١ ریاست ج.ا.ا
10. موسی زاده، رضا. (1382). حقوق اداري، چاپ پنجم، تهران: نشر میزان، ص44.
11. همدمي‌خطبه‌سرا، ابوالفضل. (1384). فساد مالي: علل، زمينه‌ها و راهبردهاي مبارزه با آن، چاپ اول، تهران: انتشارات پژوهشكده مطالعات راهبردي.
12. بها، شریف. (2015). عوام و راه‎های کاهش فساد اداری در افغانستان، برگرفته از:
13. http://zhman.net/?p=45559
14. خلیلی، عبدالکریم. (1394). ریشه‎های فساد اداری در افغانستان، برگرفته از:

8am.af/1394/09/01/corruption-afghanistan-gov-af/

1. اتاق تجارت و صنایع افغانستان، (1391). مبارزه با فساد مالی و ادارای، یک ضرورت برای ایجاد محیط مناسب تجارت، برگرفته از:

http://www.acci.org.af/da/articles/464-n.html

1. میرزاد، محمد امین. (1390). فساد اداری چیست؟، برگرفته از:

http://www.ufuqmagazine.org/dari/1390/29/

1. واعظی، محمد. (1393). حکومت جدید افغانستان و اراده سیاسی مبارزه با فساد، برگرفته از:

http://www.bbc.com/persian/afghanistan/2014/10/141007_k05_afghan_new_gov…

1. صادقی، هادی. (1390). نهادهای ناکارآمد مبارزه با فساد اداری، برگرفته از:

http://www.dailyafghanistan.com/remark_detail.php?post_id=122690

1. خبرگزاری تسنیم، (1394). شفافیت نیاز مهم نهادهای مبارزه با فساد اداری در افغانستان، برگرفته از:

http://www.tasnimnews.com/fa/news/1394/11/28/1004063

 يادداشت: این مقاله بيانگر نظر نویسنده است، پژواک در قبال آن مسووليتى ندارد.